L'Actualité juridique - Mars 2019

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L'édito

La protection sociale, une peau de chagrin ?

 

Se réduire comme peau de chagrin. Voilà une expression qui pourrait bien s’appliquer à notre protection sociale qui, telle la fameuse pièce de cuir dont la taille diminue à chaque désir réalisé, verrait son champ se réduire au fur et à mesure de son évolution. L’analogie, sans doute forcée et discutable, nous est inspirée par deux annonces qui marquent l’actualité sociale la plus récente et qui, si elles se trouvaient concrétisées, contribueraient à une nouvelle contraction de la protection sociale.

La première annonce concerne l’aide sociale, précisément l’une de ses prestations les plus emblématiques : le revenu de solidarité active (RSA). Le Premier ministre Édouard Philippe proposait ainsi le 19 février dernier devant l’Assemblée nationale des contreparties en échange des aides sociales. Interrogée à son tour, la ministre du Travail Muriel Pénicaud défendait l’idée de proposer systématiquement aux bénéficiaires du RSA qui le peuvent de faire du bénévolat, écartant néanmoins l’idée de l’imposer. On notera au passage l’abus de langage qu’il y a ici à parler de « bénévolat », le mot pouvant seulement désigner l’activité d’une personne qui accomplit un travail gratuitement et de son plein gré. Quant à la ministre des Solidarités et de la Santé, Agnès Buzyn, et alors même que la question relève précisément de son périmètre, elle restait muette, mais il est vrai qu’elle réserve le plus souvent ses interventions aux questions de santé. Marisol Touraine qui l’avait précédée à ce poste s’était pour sa part déclarée fermement opposée à des mesures de ce type, estimant qu’elles visaient à stigmatiser les plus pauvres et à montrer du doigt ceux qui sont au RSA. La question du bénévolat des bénéficiaires du RSA avait en effet été mise en lumière en 2016 par une délibération du conseil départemental du Haut-Rhin qui souhaitait conditionner le bénéfice du RSA à l’accomplissement de 7 heures de « bénévolat » hebdomadaire dans une association ou une collectivité. Le tribunal administratif saisi par le préfet avait alors annulé la délibération en cause. Il avait rappelé en substance que si l’État avait confié aux départements le financement du RSA, les conditions de son octroi étaient exclusivement définies par la loi, en l’occurrence l’article L262-35 du code de l’action sociale et des familles (CASF) qui énonçait que le bénéficiaire ne pouvait effectuer un travail, à titre d’insertion sociale ou professionnelle, que dans le cadre d’un « contrat librement débattu ». Le jugement était confirmé par la Cour administrative d’appel de Nancy (18 avril 2017). Appelé à son tour à se prononcer, le Conseil d’État décidait cependant d’invalider l’arrêt pour erreur de droit. Il considérait en effet que le texte n’interdisait pas dans certains cas à un département de prévoir, dans le contrat conclu avec un bénéficiaire du RSA, des actions de bénévolat. La Haute juridiction de l’ordre administratif posait toutefois trois conditions : que le contrat soit élaboré de façon personnalisée, que les actions de bénévolat contribuent à une meilleure insertion du bénéficiaire et qu’elles restent compatibles avec sa recherche d’emploi. Le Conseil d’État faisait ainsi œuvre de compromis en n’excluant pas le bénévolat par principe et en l’admettant quand il avait été contractualisé, ce qui aboutissait au résultat curieux et contestable de permettre au contrat de rendre plus exigeantes que la loi les conditions de maintien d’une prestation sociale, surtout dans un contexte où les relations contractuelles sont marquées par un fort déséquilibre.

Les petites phrases prononcées par nos ministres ces derniers jours et qui relancent la discussion sur le bénévolat ne font en réalité que renouveler un débat fort ancien. Elles reformulent la vieille question de la contrepartie en matière d’assistance, question posée dès le Moyen Âge et même l’Antiquité pour les bénéficiaires de la charité ou des secours publics (B. Geremek, La potence ou la pitié, éd. Gallimard, 1987). Or disons-le tout net : en matière d’assistance, il n’y a pas de contrepartie qui vaille, sauf à priver de sens les dispositions du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (al. 11) aux termes desquelles « tout être humain qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». La phrase, reprise quasiment à l’identique par le premier article de la loi du 1er décembre 1988 portant création du RMI, avait par la suite disparu sous l’effet des réformes et la plume du législateur qui, en 2008, lui a substitué le RSA. Le premier article relatif au RSA instaure même explicitement un lien entre la prestation et l’insertion professionnelle en énonçant : « le revenu de solidarité active a pour objet d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, d’inciter à l’exercice d’une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu’ils soient salariés ou non salariés » (CASF, art. L262-1). Il rend plus étroit le rapport entre le minimum social et le travail et rend subsidiaire une forme d’insertion qui en est pourtant le préalable indispensable et obligé : l’insertion sociale (CASF, art. L262-29). Il pousse plus loin l’idée que les bénéficiaires sont tenus d’obligations, le terme « devoir » remplaçant celui d’ « engagement » et le contrat d’insertion cédant sa place à des formes contractuelles variables selon la situation du bénéficiaire par rapport à l’emploi. Mais l’idée de contrepartie n’y est pas expressément exprimée et les ressources doivent être garanties même à ceux dépourvus de travail ou en marge de l’insertion professionnelle. Le législateur, poussé par le gouvernement, va-t-il franchir le pas et formaliser l’exigence d’une contrepartie dans une prochaine réforme du RSA ? La question est sérieuse. L’air du temps y est favorable. Les politiques - certains depuis longtemps - y sont prêts, les discussions récentes sur l’offre raisonnable d’emploi l’ont montré. L’opinion publique, si elle reste partagée, n’y est pas fondamentalement hostile, ses expressions via le mouvement des gilets jaunes l’illustrent. La protection sociale est certes toujours citée en bonne place parmi les valeurs auxquelles la population est attachée, mais l’idée que les « charges » sont trop lourdes, que le travail ne paie pas assez et que les abus en tous genres doivent être éradiqués est aussi exprimée. Plus ou moins consciemment, l’image du pauvre profiteur est intégrée, allant même parfois jusqu’à se confondre avec celle de l’immigré improductif. Gardons-nous de ces amalgames et de ces tentations faciles qui nous renverraient immédiatement plusieurs siècles en arrière quand l’impécunieux, a fortiori oisif, devait coûte que coûte être utile à une communauté aidante qui s’arrogeait le droit d’« utiliser les inutiles » (Ph. Sassier, Du bon usage des pauvres, éd. Fayard, 1990). Attention enfin à ne pas considérer davantage les besoins de la collectivité que ceux des bénéficiaires des minima sociaux, sous le couvert vertueux de l’activation des dépenses sociales et de la responsabilisation des aidés.

La seconde annonce porte sur la pension de réversion. Nous serons ici plus brefs car la réforme des retraites annoncée nous donnera à coup sûr l’occasion d’y revenir. Cette réforme devrait en effet être l’occasion de modifier en profondeur les règles d’attribution et de calcul de la pension de réversion. Le souhait du gouvernement de créer un régime universel de retraites pour en finir avec les disparités actuelles vaudrait aussi pour la réversion. Plusieurs pistes sont envisagées à partir des travaux du Conseil d’orientation des retraites (COR, Retraites et droits conjugaux : panorama et perspectives, 31 janv. 2019). Parmi elles, un système de partage des revenus entre conjoints (nommé « splitting ») est envisagé : au décès de l’un des conjoints, le survivant percevrait une pension de réversion qui lui permettrait d’atteindre 50% du revenu global dont disposait le couple. Le montant de la pension de réversion ne serait plus un pourcentage de la pension de retraite antérieurement perçue par le conjoint décédée comme c’est le cas actuellement, mais serait fixé de façon différentielle, de façon à porter le revenu du survivant à la moitié des revenus antérieurs du couple. Ce plafonnement généralisé aurait des conséquences très contrastées. Il conduirait à accorder à certains bénéficiaires des droits augmentés par rapport à ce qu’ils sont actuellement mais affecterait particulièrement les ressortissants de régimes qui ouvrent aujourd’hui des droits à réversion sans condition de ressources. Selon une seconde piste envisagée, la pension de réversion pourrait être étendue aux couples pacsés. La solution présenterait l’intérêt d’unifier les régimes juridiques applicables aux différentes formes de couples, encore que les concubins n’en bénéficieraient pas. Pourraient aussi être pris en compte pour le calcul de la pension non plus les années durant lesquelles le couple est juridiquement constitué, mais les années de vie commune, donc la situation de fait. Selon une autre piste, un « contrat conjugal » pourrait aussi être instauré pour autoriser un conjoint à donner à l’autre des points de retraite. Cette possibilité déjà à l’œuvre en droit allemand (J. Lassansàa, Étude comparée de l’accès à une retraite décente des femmes en France et en Allemagne, Thèse, Bordeaux, 2010) permet notamment de compenser les déséquilibres dus aux interruptions de carrière pour raisons familiales, le plus souvent chez les femmes. Selon toute probabilité et afin de ne pas heurter davantage l’électorat retraité déjà mis à rude épreuve par l’augmentation de la CSG, les 4,4 millions de bénéficiaires actuels de la réversion, à 89% des femmes, ne seront pas concernés par la réforme. Enfin et c’est la dernière piste que l’on évoquera, la réversion pourrait être extraite du cadre de l’assurance vieillesse, et ce de deux façons. Elle pourrait être maintenue mais financée par l’impôt, ou être purement et simplement supprimée et céder sa place à une assurance veuvage publique réservée aux personnes d’âge élevé. Dans un cas comme dans l’autre, la réalisation de ce dernier scenario conduirait à l’abandon de la conception du risque vieillesse telle que retenue en 1945 en le ramenant au versement de prestations de droits propres.

Maryse Badel

Les brèves

Les commentaires

Ont participé à ce numéro

Maryse Badel

Marion Galy

Valérie Lacoste-Mary

Mise à jour le 06/03/2019